Czy Turcja jest w UE? Wyjaśniamy status kraju

Turcja nie jest członkiem Unii Europejskiej, choć jej starania o akcesję trwają od dziesięcioleci. Obecnie Ankara posiada status oficjalnego kandydata, lecz negocjacje od lat znajdują się w martwym punkcie. Więcej na temat przyczyn i zawiłości tego procesu przeczytasz w naszym artykule.

Od stowarzyszenia do zamrożonych negocjacji

Proces akcesyjny Turcji formalnie rozpoczął się 14 kwietnia 1987 roku, gdy kraj złożył oficjalny wniosek o przystąpienie do struktur unijnych. Fundamenty pod te relacje położono jednak znacznie wcześniej. Już w 1963 roku Europejska Wspólnota Gospodarcza, na mocy porozumienia ankarskiego, przyznała Turcji status członka stowarzyszonego. Był to wyraz długich i ścisłych kontaktów ekonomicznych, które z czasem miały doprowadzić do pełnej integracji.

Droga do stołu negocjacyjnego okazała się najeżona przeszkodami. W 1997 roku szczyt luksemburski zablokował jej aspiracje, co zostało odebrane w Ankarze jako wyraźny afront. Przełom nastąpił dwa lata później. W trakcie szczytu w Helsinkach Rada Europejska, anulując wcześniejsze decyzje, uznała Turcję za oficjalnego kandydata do przystąpienia. Ostatecznie właściwe negocjacje członkowskie ruszyły 3 października 2005 roku. Ten etap był postrzegany jako początek nowej ery, jednak z czasem entuzjazm wygasł, ustępując miejsca narastającym sporom.

Etap proeuropejskiego zwrotu

W 2002 roku wybory w Turcji wygrała Partia Sprawiedliwości i Rozwoju (AKP), którą postrzegano jako szansę na głębokie reformy i proeuropejski zwrot. Ustrój kemalistowski, oparty na silnej roli armii, zaczął być stopniowo demontowany. Wiele z tych zmian, w tym ograniczenie wpływu wojska na rządy cywilne, było wdrażanych właśnie pod kątem wypełniania kryteriów wymaganych przez proces akcesyjny.

Sytuacja zaczęła się diametralnie zmieniać po 2013 roku. W kraju narastały tendencje autorytarne, a kolejne lata przynosiły eskalację napięć wewnętrznych. Kulminacją okazał się nieudany zamach stanu z 15 lipca 2016 roku. O jego przeprowadzenie władze oskarżyły muzułmańskiego kaznodzieję Fethullaha Gülena i Ruch Hizmet, znany powszechnie jako Ruch Gülena. Ankara uznała struktury te za organizację terrorystyczną, co poskutkowało masowymi aresztowaniami i czystkami. Tysiące domniemanych sympatyków straciło pracę lub trafiło do aresztu.

Reakcja Brukseli była natychmiastowa. Wspólnota oskarżyła Turcję o systemowe łamanie praw człowieka. Tylko w 2018 roku do krajów UE wpłynęło około 25 000 wniosków o azyl od osób deklarujących związki z Ruchem Gülena, z czego 10 000 w Niemczech, a 5 000 w Grecji. Domaganie się przez Ankarę ich ekstradycji wywołało poważne napięcia dyplomatyczne. W tym samym roku Rada Unii Europejskiej oficjalnie ogłosiła, że negocjacje akcesyjne z Turcją utknęły w martwym punkcie, a procesy demokratyczne w kraju oddalają się od unijnych standardów.

Główne przeszkody na drodze do Unii

Przyjęcie Turcji do UE od lat wzbudza szereg kontrowersji zarówno wśród polityków, jak i obywateli państw członkowskich. Wiele argumentów wysuwanych przeciwko akcesji ma charakter strukturalny. Jednym z najmocniej podnoszonych jest kwestia geografii – jedynie 3% powierzchni kraju administrowane jest na terenie definiowanym jako Europa. Pozostała część leży w Azji, co stanowi bezprecedensowe wyzwanie dla koncepcji unijnych granic.

Ogromne obawy wzbudza także prognozowana fala migracji zarobkowej. Przeciwnicy akcesji wskazują na ryzyko utraty miejsc pracy, zwłaszcza w sektorach nisko wykwalifikowanych, na skutek napływu taniej siły roboczej z Turcji. Do problemów natury geopolitycznej dochodzi nierozwiązana kwestia podziału Cypru. Ankara od dekad zabiega o uznanie Tureckiej Republiki Cypru Północnego – parapaństwa ustanowionego na północy wyspy przy jej pomocy. Działania te godzą bezpośrednio w interesy Republiki Cypryjskiej, będącej pełnoprawnym członkiem Unii.

W 2018 roku Rada Unii Europejskiej ogłosiła, że negocjacje akcesyjne utknęły w martwym punkcie, w związku z oddalaniem się Turcji od wartości wspólnoty oraz odchodzeniem od standardów demokratycznych.

Polityka wewnętrzna i kwestie mniejszości

Kolejnym źródłem tarć jest polityka Ankary wobec Kurdów, stanowiących około 20% populacji kraju. Unia Europejska wielokrotnie krytykowała działania tureckich służb, wzywając do przestrzegania zasad praworządności i stosowania adekwatnych środków. Mimo to rząd nie wznowił kurdyjskiego procesu pokojowego, a w parlamencie pojawiła się groźba delegalizacji reprezentowanej tam kurdyjskiej Ludowej Partii Demokratycznej. Dla Brukseli marginalizacja opozycji stanowi potwierdzenie regresu pluralizmu politycznego. Wątek ten jest regularnie weryfikowany w corocznych raportach postępów.

Nierozliczoną raną pozostaje nieuznawanie przez Turcję ludobójstwa popełnionego na ludności ormiańskiej na początku XX wieku. Mimo nacisków międzynarodowej opinii publicznej, Ankara konsekwentnie odrzuca takie nazewnictwo, co w niektórych stolicach unijnych traktowane jest jako bariera natury etycznej. Do tego dochodzą silne tendencje autorytarne prezydenta Recepa Tayyipa Erdoğana. System polityczny, krytykowany za nadmierną centralizację, charakteryzuje się brakiem funkcjonalnego trójpodziału władzy. Świadczy o tym choćby sprawa filantropa Osmana Kavali, który od 2017 roku przebywa w areszcie, a odmowa wykonania orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w jego sprawie budzi niepokój Komisji Europejskiej.

Spory w basenie Morza Śródziemnego i narzędzia nacisku

Skomplikowane relacje związane są również ze sprzecznymi interesami na arenie międzynarodowej, szczególnie w basenie Morza Śródziemnego. Nieustanne napięcia między Ankarą a Atenami dotyczą suwerenności nad niektórymi wyspami i strefami ekonomicznymi na Morzu Egejskim. Spory te wynikają z różnych interpretacji prawa morskiego – Grecja od 1995 roku jest stroną Konwencji NZ o prawie morza, natomiast Turcja nigdy nie stała się jej sygnatariuszem. Dochodzi do tego wzajemne oskarżanie się o naruszanie granic powietrznych i morskich. Szczególnie zapalnym okresem był czas nieuregulowanych odwiertów u wybrzeży Cypru.

W rezultacie tych działań Unia Europejska odpowiedziała solidarnie, nakładając sankcje na tureckich obywateli i firmy zaangażowane w poszukiwanie złóż ropy naftowej. Wysoki przedstawiciel do spraw zagranicznych Josep Borrell przygotował raport uwzględniający możliwość nałożenia kolejnych restrykcji. Presja poskutkowała: pod koniec 2020 roku Turcja wstrzymała sporne prace wiertnicze i wznowiła dialog z Atenami, co stało się punktem wyjścia do rozważań nad nowym modelem współpracy.

Ankara nie pozostaje jednak bez własnych narzędzi wpływu, do których zalicza się kryzys migracyjny. Przez jej terytorium przebiega kilka szlaków, a w kraju przebywa ponad 3,5 miliona uchodźców z Syrii. Sytuacja osiągnęła punkt kulminacyjny w 2015 roku, gdy przez Szlak Bałkański przedostało się do Europy według danych Frontexu 764 033 osób. Dzięki umowie migracyjnej z 18 marca 2016 roku udało się zredukować tę liczbę do 130 325 rok później, a w 2018 odnotowano jedynie 5 869 przypadków. Prezydent Erdoğan wielokrotnie groził jednak ponownym „otwarciem granic”, traktując migrację jako kartę przetargową.

Według danych unijnej agencji Frontex w 2015 roku Szlakiem Bałkańskim nielegalnie przybywało do Europy 764 033 osoby, rok później 130 325 osób, a w 2018 – 5 869.

Instrumenty finansowe i diaspora

Polityka transakcyjności znalazła odzwierciedlenie w konkretnych kwotach. W zamian za zatrzymanie strumienia migrantów, Unia uruchomiła Instrument Pomocy dla Uchodźców w Turcji, przekazując dwie transze po 3 miliardy euro, co dało łączną sumę 6 miliardów euro. Wypowiedź wicemarszałek Senatu Gabrieli Morawskiej-Staneckiej o tym, że Erdoğan za powstrzymanie emigrantów bierze 6 mld euro od UE, została zweryfikowana jako fakt. Środki przeznaczono na Sieć Bezpieczeństwa Socjalnego w Sytuacjach Nadzwyczajnych, obejmując pomocą ponad 1,7 mln beneficjentów. Dodatkowo Program Warunkowych Transferów Pieniężnych na Rzecz Edukacji wsparł finansowo rodziny, których dzieci regularnie uczęszczały do szkół.

Dodatkowym utrudnieniem jest wpływ tureckiej diaspory na politykę wewnętrzną państw UE. W samych Niemczech mieszka szacunkowo 3 miliony osób pochodzenia tureckiego. Ich głosy są na tyle istotne, że niemieccy politycy ostrożnie podchodzą do sporów z Ankarą, aby nie stracić elektoratu. Symptomatycznym zjawiskiem jest będąca w trakcie rejestracji partia DAVA, założona przez Niemców tureckiego pochodzenia. Ideologicznie bliska AKP, w prasie oskarżana bywa o bycie wręcz niemieckim „odłamem” ugrupowania Erdoğana. Jej ewentualny start w wyborach do Parlamentu Europejskiego stanowiłby wyzwanie dla jedności wspólnotowego stanowiska.

Gospodarczy aspekt impasu

Paradoksalnie, mimo politycznego zamrożenia, więzi ekonomiczne pozostają zaskakująco silne. Podstawą wymiany handlowej jest unia celna z 1995 roku. Obejmuje ona jedynie artykuły przemysłowe i przetworzone produkty rolne, pomijając sektor usług oraz surowce rolne. Ankara od ponad dekady zabiega o jej modernizację, gdyż zakres umowy nie odzwierciedla standardów, jakie Bruksela stosuje wobec innych partnerów. Szacuje się, że rozszerzenie unii celnej mogłoby wygenerować wzrost PKB Turcji o 1,84–1,95%. Dla kraju borykającego się z hiperinflacją i tracącą na wartości lirą, przyciągnięcie inwestycji zagranicznych stanowi absolutny priorytet.

Postawa Komisji Europejskiej w tej sprawie jest warunkowa. Bruksela oczekuje od Turcji zaprzestania selektywnego wdrażania taryf na towary z Unii i ograniczenia reeksportu technologii podwójnego zastosowania do Rosji. Ta ostatnia kwestia dotyka sedna rozdźwięku, jakim jest polityka zagraniczna Ankary. Zgodność tureckich działań ze wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa UE gwałtownie spadła – z 97% w 2007 roku do zaledwie 10% w 2023 roku. Tak drastyczny rozjazd tłumaczony jest między innymi nieprzyłączeniem się Turcji do sankcji wymierzonych w Rosję po jej agresji na Ukrainę.

Liberalizacja wizowa i walka z terroryzmem

Równolegle do unii celnej trwa proces, który miał doprowadzić do bezwizowego wjazdu Turków do strefy Schengen. Negocjacje w tej sprawie toczą się od 2013 roku. Spośród 72 wymogów postawionych w mapie drogowej, Turcja spełniła dotychczas 66 punktów. Największą przeszkodą pozostaje punkt dotyczący konieczności rewizji ustawodawstwa antyterrorystycznego. Bruksela oczekuje zawężenia definicji terroryzmu, tak aby nie była ona wykorzystywana do szykanowania oponentów politycznych. Dla Ankary z kolei szeroka definicja jest niezbędnym narzędziem w walce z podziemiem kurdyjskim i strukturami powiązanymi z Ruchem Gülena.

Wypełnienie tego warunku wymogłoby zmianę fundamentalnych zasad polityki wewnętrznej i rezygnację z wygodnego mechanizmu karania przeciwników. Turcja stoi na stanowisku, że Unia nadmiernie upolitycznia proces liberalizacji, oczekując dostosowania się w obszarach, które godzą w suwerenność i bezpieczeństwo państwa. Komisja niezmiennie podkreśla jednak, że bez reformy tego prawa oraz zakończenia współpracy z Europolem na obecnych, niejasnych zasadach, postęp w kwestii wiz nie jest możliwy.

Nowe formaty współpracy zamiast akcesji?

Przy panującym impasie coraz więcej mówi się o konieczności wypracowania zupełnie nowego modelu relacji. Skoro pełne członkostwo pozostaje w bliżej nieokreślonej przyszłości, obie strony poszukują pragmatycznych rozwiązań. Jak zauważa turkolożka Karolina Wanda Olszowska z Instytutu Badań nad Turcją, w ostatnich latach kluczowa staje się dywersyfikacja kontaktów. Jednym z pomysłów jest przeniesienie ciężaru na formaty wielostronne, w których Ankara czuje się bardziej komfortowo niż w sztywnym trybie negocjacji akcesyjnych.

Przykładem są spotkania w ramach Polska-Rumunia-Turcja Trialog. Warszawa i Bukareszt, mając historycznie dobre stosunki z Ankarą i relatywnie niewiele sprzecznych interesów, mogą stanowić pomost negocjacyjny. Współpraca układa się tu w różnych obszarach, czego dowodem jest choćby niedawne porozumienie Rumunii i Bułgarii z Turcją odnośnie neutralizacji min na Morzu Czarnym. Z drugiej strony pojawiają się nowe wyzwania, jak choćby informacje o wznowieniu przelotów na szlaku migracyjnym przez Rosję i Białoruś. Format ten pokazuje, że dobre relacje bilateralne są kluczowe dla rozwiązywania kryzysów.

Zainteresowanie Ankary budzi także formuła V4+Turcja, choć w tym przypadku wewnętrzne rozbieżności w Grupie Wyszehradzkiej utrudniają wypracowanie spójnego stanowiska. Minister spraw zagranicznych Hakan Fidan w przemówieniu do Wielkiego Zgromadzenia Narodowego Turcji podkreślił, że jego kraj jest zdeterminowany, aby przyspieszyć integrację, ale oczekuje gestów zachęty ze strony Unii. Bez przełamania impasu UE musi być przygotowana na powrót do sytuacji kryzysowych z lat 2020-2021, gdy interesy jej członków były naruszane w sposób bezpośredni. Wypracowanie stanowczych, w tym gospodarczych, rozwiązań w postaci sankcji pozostaje niezbędnym elementem negocjacji z Ankarą opartych zarówno na korzyściach, jak i na realnych stratach.